北宋著名的“王安石变法”也叫“熙宁变法”。所谓“熙宁变法”，贯穿北宋神宗熙宁年间，历时８年，比“王安石变法”长一年，且延续至元丰年间，其最高领导者和第一“推手”是宋神宗赵顼，主要策划者和执行者是贤相王安石，还有王安石推荐的其他大臣参与，明君贤相能臣，各有千秋。从１０６９年至１０７７年，宋神宗赵顼降旨推出一系列改革措施，其中包括反腐、防腐和治腐结合，依法严打“苍蝇”，增加公务预算科目，持续追加财政预算，给编外吏员发薪俸，综合治理“苍蝇”乱政腐败之害。
从秦汉到明清，中国古代正史《职官志》记载的官位和编制是十分有限的，各级政府衙门编外聘任师爷、长随、书佐、门子、书手、狱吏等“吏人”，长期雇佣或临时任用公差、帮差、白役、皂吏、捕快等“公人”的种种不确定、不规范、非法和腐败问题长期存在，宋朝也不例外。北宋熙宁三年之前，这些编外“吏人”和“公人”没有工资预算，他们养家糊口的收入有两个来源：一是所在衙门巧立名目，“自筹经费”获得的“预算外收入”由各级衙门“自收自支”，自行掌握，只要不出事端，上级衙门和朝廷一般不予过问；二是编外人员充当“权力贩子”、“公堂掮客”和“利益输送经纪人”，受别人请托办事收受财物，拉关系接受礼金礼物，找门路“走后门”受贿分赃，滥用职权索贿受贿，钻政策法令空子，敲诈勒索，贪污受贿等非正常渠道的灰色收入。据北宋著名科学家沈括名著《梦溪笔谈》第１２卷《官政》第二章记载：“天下吏人素无常禄，唯以受赇为生，往往致富者。”沈括著作的言说与正史记载完全一致，编外人员没有固定薪俸，吃预算外“杂粮”，依靠灰色收入致富的墨吏不乏其人。
帝制时代，朝廷与地方各级衙门之间有四个心知肚明，心照不宣，各行其是的“默契”：第一，上级给政策不给钱，上下级分灶吃饭。地方政府只要及时足额上解“皇粮国税”，下级政府只要完成上级税赋任务，其余用度款项，上级一概不管。机构职能职责上下对应，但是人员自己可以自主聘任，经费可以自筹，只要不给上级要钱惹事就行。第二，不给政策不表态，默许下级自我授权，自行敛财，自收自支。第三，上级对下级弊政不闻不问不制止，民不举，官不纠，凡是当地百姓能承受，不出大事的事，不管是否合理合法，上级“多一事不如少一事”，知道装不知道，不予主动纠察。第四，公事违规，从轻处罚。对于巧立名目，名义上以权谋“公”，诸如“解决办公经费不足”，“多渠道筹集建设资金”之类弊政，不但不严惩，而且从宽从松，慢处理，冷处理，假处理，不处理。如此这般，日积月累，养痈成患，严重危及朝廷财政收入，危害国计民生、人心向背和地方稳定。在“王安石变法”或称“熙宁变法”之前，北宋各级政府的超编超员，乱加赋税，乱收费已经成了危害各级财政正常运转，百姓不堪重负的积弊之一；同时，不法墨吏请托乱政，滥用执行权和伤害权，危害司法公正和社会正义的问题已经泛滥到怨声载道，百姓忍无可忍的地步。
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