5.3 “50条”《决定》的改革总体规划

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确定改革的目标模式只是展开建立市场制度大战役的前奏。市场对稀缺资源的有效配置要通过一整套体制机制才能实现。因此，中共十四大确定市场经济的改革目标以后，接下来就要对建设统一、开放、竞争、有序的市场体系进行规划和设计。1993年5月，中共中央着手进行总体规划调查研究工作，组织了25人的文件起草小组。同时派出了由300人组成的16个调查小组进行调查研究。再加上社会上许多研究机构提出的建议，最后，形成了提交中共十四届三中全会的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。“50条”《决定》是对十四大报告的具体展开，既是关于社会主义市场经济体制机制的总体设计，又是通过整体改革构建这套体制机制的行动纲领。

和“50条”《决定》相配合的，还有一些单项改革方案。例如，国务院在1993年12月15日、12月25日和1994年1月11日，分别做出《关于实行分税制财政管理体制的决定》《关于金融体制改革的决定》和《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》。

这一套经济改革的总体设计包含以下两个方面的突出内容：

第一，明确提出“整体推进和重点突破相结合”的新的改革战略。在1992年中共十四大以前，中国改革采取的战略是不直接触及国有企业制度改变，而在体制外围进行增量改革。在采取增量改革战略时期，通常的做法是在每一个阶段选择一两项改革作为改革的“突破口”，然后经过许多年乃至几代人的积累逐渐形成市场经济体系。在“50条”《决定》起草的调查研究阶段，有的调研组曾经建议沿袭过去的说法，实行“整体渐进、阶段突破”的战略。“50条”《决定》将它修改为“整体推进、重点突破”，虽然只改了三个字，却意味着改革战略的重大变化。这就是说，改革不只要在“体制外”的边缘地带进攻，而且要在国有部门打攻坚战，通过“重要环节取得突破，带动改革全局”。

《决定》要求运用整体推进、重点突破相结合的战略在20世纪末初步建立起社会主义市场经济制度。它着重指出，以邓小平1992年初的重要谈话和中共十四大为标志，“我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段”。“在本世纪末初步建立起新的经济体制，是全党和全国各族人民在新时期的伟大历史任务”。

第二，明确提出改革的基本任务在于“培育和发展市场体系”，“形成统一、开放、竞争、有序的大市场”。我们已经说过，虽然中国政府在20世纪早期和中期都提出过“发挥市场调节的作用”、“建立社会主义有计划商品经济”等口号，但是并没有对什么是“市场调节”和什么是“商品经济”做出清晰的经济学说明。进入80年代后期，随着经济科学取得了巨大的进步，有关问题也变得愈来愈清晰。1992年的中共十四大明确改革的目标是建立社会主义市场经济，并且对市场经济的实质和功能做出了科学的说明，“50条”《决定》的贡献，是对能够实现资源有效配置职能的经济体制作了进一步的界定。

《决定》指出：“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，必须培育和发展市场体系。当前要着重发展生产要素市场，规范市场行为，打破地区、部门的分割和封锁，反对不正当竞争，创造平等竞争的环境，形成统一、开放、竞争、有序的大市场。”

由于市场是通过反映市场供求的价格信号实现资源有效配置的，建立市场体系改革的重中之重自然就应当落到价格改革即由市场形成价格的机制上来。其中首先是商品价格形成机制的改革。它曾经被一些人认为十分困难和不应放在优先地位上的，因而是否应当着手进行商品价格改革还曾经成为争论改革顺序的焦点。然而，从1989年到1992年的短短三年时间内，在1989年初开始的严厉货币紧缩条件下和一些具有改革意识的地方政府和相关部门的推动下，除了石油制品以外的商品价格就波澜不惊地放开了（其中，粮食价格在1994年恢复定购制度，再度实行双轨定价）。这样，“50条”《决定》除了要求放开少数仍然存在管制的生产资料价格外，就把改革的重点放在资金、劳动力等生产要素价格的改革上，要求加速要素价格市场化进程。培育市场体系的重点也是发展要素市场，包括金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等。

根据以上情况，“50条”《决定》确定了以下的改革重点：

（1）积极推进财税体制改革

中华人民共和国建立以后，适应“国家辛迪加”消除了公共部门与私人部门的区别特性，财税体系具有以下四方面的特点：①政府的公共财政与企业财务合一，组成一个包括国家预算、银行信贷和企业财务在内的统一财政体系；②政府运用自己的定价权和国有企业的垄断权，通过税收以外的方式组织大部分预算收入。通过对农产品等低定价将农村创造的剩余转移到国有部门，并通过国有部门的利税上缴把几乎全部剩余纳入国家预算；③不同部门、不同地区和不同企业之间的利税水平差异很大。国有企业作为国家辛迪加的一个经济单位，利税都属于国家。而各个企业的税率差别巨大、结构复杂，部门之间与企业之间苦乐不均；④无论财政收入还是财政支出责任，都高度集中。这套体制在1958年曾经向行政性分权的方向跨出了不小的步子，但在“大跃进”失败后，通过加强行政集权来救治混乱的过程中，又向统收统支回归了。在改革开放前的大部分时间里始终保持着这种高度集中的财政体制。

改革开始以后，中国政府对公共部门采取了“放权让利”的方针。1979年，国务院决定除北京、天津、上海三个直辖市仍实行接近于统收统支的办法外，其他省和自治区实行“分灶吃饭”的办法，“划分收支、分级包干”的分级预算制度，开始了长达13年的地方财政包干制度。“分灶吃饭”的办法从1988年起固化为一种被称为“财政大包干”的正式制度，其特点是将全国37个省、市、自治区和副省级“计划单列市”全部纳入“包干”体系，分成“收入递增包干”“收入总额分成”“总额分成加增长分成”“上解额递增包干”“定额上解”“定额补助”等办法确定地方政府对中央政府的财政关系。同时，政府与企业的财务关系也进行了调整，由过去国有企业税利全部上缴财政和投资全部由财政拨款，改为不同形式的“留成”和“包干”的办法。实行财政承包制，原希望确保中央预算收入的同时明确地方的权利和责任，发挥中央和地方两个积极性。实行这种体制后，地方政府的积极性的确得到了一定程度的发挥，而且促使地方政府保护和支持本地企业（包括非国有企业）的发展。但是，它也带来了一系列消极后果：①财政收入特别是中央财政收入下降过多，使国家财力不足以支持政府履行其社会职责。②分成率不公平造成各地区之间“苦乐不均”，“鞭打快牛”。③强化地方保护主义，加剧市场割据，形成所谓“诸侯经济”。

针对存在的问题，财税改革重点，一是“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。二是“按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。推行以增值税为主体的流转税制度，对少数商品征收消费税”。“统一企业所得税和个人所得税，规范税率、扩大税基。”

（2）加快金融体制改革

我国计划经济时期的金融体系具有如下特征：除货币外没有其他金融资产；货币只是作为计价算账工具的所谓“消极货币”；采用“现金管理”等手段对现金使用进行严格限制和控制；工商企业相互之间的信用关系（“商业信用”）被严格禁止；银行只是作为国家的出纳机构存在，采取中央银行与商业银行合一的单一银行体制；银行只承担微不足道的资金跨时间配置功能，对企业的融资限于对“非定额流动资金”（即流动资金的非常年占用部分）信贷；居民个人除了可以在银行开设储蓄存款账户外，不得涉足任何其他金融活动。“文化大革命”期间，这种只具有极其有限功能的银行体系也被废除。中国人民银行成为财政部的一个内设机构。